榮世立

中國石油和化工勘察設(shè)計協(xié)會理事長

中國勘察設(shè)計協(xié)會副理事長、建設(shè)項目管理和工程總承包分會會長

上世紀80年代初，改革的春風(fēng)吹遍祖國大地，計劃經(jīng)濟體制下形成的建設(shè)項目組織模式已經(jīng)不能適應(yīng)市場改革發(fā)展的需要。如何借鑒西方發(fā)達國家的經(jīng)驗，探索科學(xué)的工程建設(shè)項目組織模式，成為工程建設(shè)領(lǐng)域改革的重要內(nèi)容，自此，國際通行的工程總承包模式在中國從認識、探索到推行，經(jīng)過了30多年發(fā)展后開始逐步走向成熟。

我國建設(shè)項目管理體制的發(fā)展歷程

新中國建立以來，我國建設(shè)項目管理體制大體經(jīng)過四個發(fā)展階段：

第一階段，1949年至1953年，主要以建設(shè)單位自營方式為主。由于設(shè)計、施工力量十分薄弱和分散，建設(shè)單位只能自己組織設(shè)計和施工，自己采購設(shè)備材料，自行組織工程項目建設(shè)。

第二階段，1953年至1965年，學(xué)習(xí)蘇聯(lián)模式，實行以建設(shè)單位為主的甲、乙、丙三方制，甲方（建設(shè)單位）由政府部門組建，乙方（設(shè)計單位）和丙方（施工單位）分別由各自的主管部門管理。設(shè)計、制造、施工任務(wù)分別由各自上級主管部門下達，建設(shè)單位自行負責(zé)建設(shè)項目的全過程管理。項目實施過程中的許多技術(shù)、經(jīng)濟問題，都由政府部門直接協(xié)調(diào)和組織解決。

第三階段，1965年至1984年，建設(shè)項目的組織形式大都以工程指揮部為主。指揮部一般由相關(guān)政府部門、建設(shè)單位聯(lián)合組成，指揮部專門負責(zé)建設(shè)期間的設(shè)計、采購、施工的管理，建成后移交生產(chǎn)部門。這種模式在某些行業(yè)一直延續(xù)到上世紀80年代末。

第四階段，1984年以后，進入學(xué)習(xí)西方工程項目管理方式階段。除了實行工程承包制、招投標制、合同制、法人負責(zé)制、工程監(jiān)理制以外，探索、推行工程總承包是進入該階段的重要標志。

我國推行工程總承包的發(fā)展歷程

黨的十一屆三中全會以后，國家大量引進國外先進技術(shù)和成套設(shè)備，同時，國外資金和工程承包商也進入中國市場，給中國帶來了國際通行的項目管理和工程承包方式。首先，西方發(fā)達國家沒有設(shè)計院，他們承擔(dān)工程設(shè)計的是工程公司、工程咨詢公司、設(shè)計事務(wù)所，承擔(dān)勘察工作的是巖土工程公司。其次，工程總承包模式有利于控制投資和建設(shè)工期，而且有利于發(fā)揮設(shè)計的主導(dǎo)作用，實現(xiàn)更好的經(jīng)濟效益和社會效益。第三，實行工程總承包可以縮小建設(shè)單位基建組織機構(gòu)，同時有利于培育我國設(shè)計企業(yè)向國際工程公司轉(zhuǎn)型。

為克服工程建設(shè)傳統(tǒng)模式存在的超概算、拖工期等諸多弊端，以設(shè)計為主導(dǎo)的工程總承包從上世紀80年代初拉開帷幕，距今已經(jīng)30多年，大體經(jīng)歷了四個階段：

試點階段（1982年-1992年）

上世紀80年代初，原化學(xué)工業(yè)部在設(shè)計單位率先探索推動工程總承包。1982年6月8日，原化工部印發(fā)了《關(guān)于改革現(xiàn)行基本建設(shè)管理體制，試行以設(shè)計為主體的工程總承包制的意見》的通知。通知明確指出，“根據(jù)中央關(guān)于調(diào)整、改革、整頓、提高的方針，我們總結(jié)了過去的經(jīng)驗，研究了國外以工程公司的管理體制組織工程建設(shè)的具體方法，吸取了我們同國外工程公司進行合作設(shè)計的經(jīng)驗，為了探索化工基本建設(shè)管理體制改革的途徑，決定進行以設(shè)計為主體的工程總承包管理體制的試點。”1984年9月、10月，原化工部第四設(shè)計院（現(xiàn)中國五環(huán)工程有限公司）、第八設(shè)計院（現(xiàn)中國成達工程有限公司）先后開始按工程公司模式試行工程總承包。由化工部第四設(shè)計院院承擔(dān)的江西氨廠改產(chǎn)尿素工程，質(zhì)量、進度、費用得到了有效控制，一次試車成功。化工部第八、第一設(shè)計院按工程總承包模式建設(shè)的聯(lián)堿、純堿工程都取得了成功。

化工系統(tǒng)工程總承包試點，為我國勘察設(shè)計行業(yè)開展工程總承包提供了可以借鑒的經(jīng)驗。1987年4月20日，原國家計委、財政部等四部門印發(fā)《關(guān)于設(shè)計單位進行工程總承包試點有關(guān)問題的通知》，公布了全國第一批12家工程總承包試點單位。1989年4月1日，原建設(shè)部、原國家計委等五部門印發(fā)了《關(guān)于設(shè)計單位進行工程總承包試點及有關(guān)問題的補充通知》，公布了第二批31家工程總承包試點單位。從此，工程總承包試點工作在21個行業(yè)的勘察設(shè)計單位展開。

推廣階段（1992年-2003年）

1992年11月，在試點的基礎(chǔ)上，原建設(shè)部頒布實施了《設(shè)計單位進行工程總承包資格管理有關(guān)規(guī)定》，明確我國將設(shè)立工程總承包資質(zhì)，取得《工程總承包資格證書》后，方可承擔(dān)批準范圍內(nèi)的總承包任務(wù)。自1993年至1996年，原建設(shè)部先后批準560余家設(shè)計單位取得甲級工程總承包資格證書，各部門、各地區(qū)相繼批準2000余家設(shè)計單位取得乙級工程總承包資格證書。

為強化設(shè)計院工程總承包功能，推動傳統(tǒng)設(shè)計單位向工程公司轉(zhuǎn)型，1999年8月，原建設(shè)部頒發(fā)了《關(guān)于推進大型工程設(shè)計單位創(chuàng)建國際型工程公司的指導(dǎo)意見》，明確了國際型工程公司的基本特征和條件，提出要用五年左右的時間，將一批有條件的大型工程設(shè)計單位創(chuàng)建成為具有設(shè)計、采購、建設(shè)總承包能力的國際型工程公司，積極開拓國內(nèi)、國際工程承包市場，并制定了創(chuàng)建國際型工程公司的政策與措施。

1999年12月，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)原建設(shè)部等部門《關(guān)于工程勘察設(shè)計單位體制改革的若干意見》，要求將勘察設(shè)計單位由現(xiàn)行的事業(yè)性質(zhì)改為科技型企業(yè)，使之成為適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的法人實體和市場主體，要參照國際通行的工程公司、工程咨詢設(shè)計公司、設(shè)計事務(wù)所、巖土工程公司等模式進行改造?？辈煸O(shè)計單位改為企業(yè)后,要充分發(fā)揮自身技術(shù)、知識密集的優(yōu)勢,精心勘察、精心設(shè)計，積極開展可行性研究、規(guī)劃選址、招標代理、造價資詢、施工監(jiān)理、項目管理和工程總承包等業(yè)務(wù)。

上述兩個文件的發(fā)布對勘察設(shè)計單位深化體制、機制、功能性改革具有決定性作用。

規(guī)范階段（2003年-2016年）

2003年2月13日，原建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》，鼓勵具有工程勘察、設(shè)計或施工總承包資質(zhì)的勘察、設(shè)計和施工企業(yè)，在其勘察設(shè)計或施工總承包資質(zhì)等級許可的工程項目范圍內(nèi)開展工程總承包業(yè)務(wù)。

這一文件的關(guān)鍵在于第一次以部文的形式規(guī)定了什么是工程總承包，什么是項目管理？誰可以做工程總承包，誰可以做項目管理？文件雖然取消了勘察設(shè)計企業(yè)的工程總承包資質(zhì)，但鼓勵具有工程勘察、設(shè)計或施工總承包資質(zhì)的勘察、設(shè)計和施工企業(yè)，通過改造和重組，建立與工程總承包業(yè)務(wù)相適應(yīng)的組織機構(gòu)、項目管理體系，充實項目管理專業(yè)人員，提高融資能力，發(fā)展成為具有設(shè)計、采購、施工（施工管理）綜合功能的工程公司，在其勘察、設(shè)計或施工總承包資質(zhì)等級許可的工程項目范圍內(nèi)開展工程總承包業(yè)務(wù)。之所以這樣要求，是因為單一功能的勘察、設(shè)計和施工企業(yè)均不具備開展工程總承包條件，都需要進行功能再造。為此，一大批工業(yè)設(shè)計院開始向工程公司轉(zhuǎn)型。

2003年，住建部下達計劃，委托中國勘察設(shè)計協(xié)會建設(shè)項目管理和工程總承包分會組織編制《建設(shè)項目工程總承包管理規(guī)范》。2005年5月，我國第一部國家標準《建設(shè)項目工程總承包管理規(guī)范》（GB/T 50358-2005）正式頒布。該規(guī)范主要適用于總包企業(yè)簽訂工程總承包合同后對工程總承包項目的管理，對指導(dǎo)企業(yè)建立工程總承包項目管理體系、科學(xué)實施項目具有里程碑意義。

2011年9月，住建部、國家工商行政管理總局聯(lián)合印發(fā)了《建設(shè)項目工程總承包合同示范文本（試行）》。這是繼《建設(shè)項目工程總承包管理規(guī)范》發(fā)布后，中國勘察設(shè)計協(xié)會建設(shè)項目管理和工程總承包分會完成的又一標準文件。雖然該文件填補了工程總承包沒有合同示范文本的空白，但是，由于我國對設(shè)計、采購、施工實行不同的稅率政策，導(dǎo)致工程總承包合同示范文本沒有得到很好實施。

上述文件的出臺和標準的發(fā)布，標志著我國工程總承包開始走向標準化、規(guī)范化、科學(xué)化的新階段。

全面發(fā)展階段（2016年至今）

經(jīng)過30多年的發(fā)展，國內(nèi)在工業(yè)領(lǐng)域工程總承包模式日趨成熟，勘察設(shè)計企業(yè)工程總承包營業(yè)額逐年上升，但是在城市建設(shè)，包括建筑、市政、交通等專業(yè)領(lǐng)域，工程總承包發(fā)展相對滯后。自2016年以來，中共中央、國務(wù)院及住建部等部門不斷出臺文件，積極推進房屋建筑和市政項目工程總承包。

2016年2月6日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》，提出“深化建設(shè)項目組織實施方式改革，推廣工程總承包制”。

2016年5月20日，住建部印發(fā)了《關(guān)于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見》，對工程總承包項目的發(fā)包階段、工程總承包企業(yè)的選擇、工程總承包項目的分包、工程總承包項目的監(jiān)管手續(xù)等等作出了相應(yīng)規(guī)定。繼2014年8月住建部批準浙江省為工程總承包首個試點省份后，上海、福建、廣東、廣西、湖南、湖北、四川、重慶、吉林等9省市工程總承包試點工作逐步展開，各地制定了推行工程總承包的試點方案和相關(guān)配套政策。

2017年2月21日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》，提出“加快推行工程總承包”和“培育全過程工程咨詢”。

2017年12月26日，住建部發(fā)布了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法（征求意見稿）》。預(yù)計不久該文件將會頒布實施。

在住建部和試點省市的大力推動下，建筑、市政工程總承包規(guī)模迅速擴大，標志著工程總承包在全國21個行業(yè)全面發(fā)展。

勘察設(shè)計行業(yè)推行工程總承包取得的主要成績

勘察設(shè)計行業(yè)是推進工程總承包的主導(dǎo)力量。30多年來，以設(shè)計為主導(dǎo)的工程總承包像初升的太陽，蒸蒸日上。

第一，工程總承包市場規(guī)模逐年擴大。根據(jù)住建部2018年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全國勘察設(shè)計行業(yè)2017年實現(xiàn)工程總承包營業(yè)收入20807.04億元，約占總營業(yè)收入的48%，勘察設(shè)計企業(yè)發(fā)展工程總承包的趨勢不容忽視。同時，海外工程總承包市場逐年攀升，中國勘察設(shè)計協(xié)會建設(shè)項目管理和工程總承包分會的統(tǒng)計分析表明，2017年以設(shè)計為主體的海外工程總承包年營業(yè)額超過1000億元。

第二，工程總承包項目經(jīng)理人才快速成長。1998年建設(shè)主管部門推行工程總承包項目經(jīng)理培訓(xùn)， 20年來，全國勘察設(shè)計行業(yè)接受工程總承包項目經(jīng)理培訓(xùn)的人員累計近3萬人。2007年，按照中國勘察設(shè)計協(xié)會的部署，總承包分會開始進行工程項目經(jīng)理資格考評，合格者頒發(fā)項目經(jīng)理或者高級項目經(jīng)理。截止到2014年底，共有1921人獲得了高級項目經(jīng)理證書，6177人獲得了項目經(jīng)理證書。在化工、石化行業(yè)，工程公司聚集了一批專做項目管理的領(lǐng)軍人才，項目經(jīng)理基本實現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部職業(yè)化。

第三，專業(yè)設(shè)計院穩(wěn)步向工程公司轉(zhuǎn)型。勘察設(shè)計行業(yè)開展工程總承包的企業(yè)有三種類型：第一種，與國際接軌的工程公司。比如化工、石化行業(yè)的原部屬設(shè)計院，從上世紀90年代就進行功能性改革，目前業(yè)務(wù)功能已經(jīng)進入國際工程公司行列；第二種，符合本行業(yè)特點的工程公司。比如冶金、電力、有色、機械、建材、輕工、水運等行業(yè)的大型設(shè)計院；第三種，在設(shè)計院內(nèi)部設(shè)立工程總承包公司或工程總承包事業(yè)部，作為企業(yè)二級機構(gòu)開展工程總承包。比如鐵道、建筑、市政等行業(yè)的設(shè)計院。

第四，工程總承包項目更加規(guī)范。依據(jù)國家標準《建設(shè)項目工程總承包管理規(guī)范》，中國勘察設(shè)計協(xié)會建設(shè)項目管理和工程總承包分會連續(xù)16年（每2年一次）組織專家依據(jù)《規(guī)范》對全國21個行業(yè)申報項目進行項目管理水平評估，累計推選出優(yōu)秀工程項目管理獎76項、優(yōu)秀工程總承包獎360項，其中，金鑰匙獎52項、銀鑰匙獎119項、銅鑰匙獎189項。優(yōu)秀項目的涌現(xiàn)，標志著各行業(yè)工程總承包不斷向規(guī)范化管理邁進。

當(dāng)前推行工程總承包的幾點思考

工程總承包雖然已經(jīng)在中國走過了30多年的探索、發(fā)展之路，但和傳統(tǒng)的施工承包模式相比，至今在認識和實踐上仍有許多值得探討的地方，尤其在建筑、市政、交通等領(lǐng)域，一方面有關(guān)政府部門積極推動，另一方面還存在現(xiàn)行政策不能滿足市場發(fā)展需要、企業(yè)工程總承包功能不夠成熟等問題。上世紀90年代末，國務(wù)院、原建設(shè)部已經(jīng)提出設(shè)計院向工程公司轉(zhuǎn)型的改革方向，其目的就是推動企業(yè)不斷完善工程總承包和全過程工程咨詢的服務(wù)功能。結(jié)合建筑、市政行業(yè)當(dāng)前推進工程總承包和全過程工程咨詢試點情況，有以下幾點思考。

1.單一責(zé)任主體、固定總價、設(shè)計主導(dǎo)、設(shè)計與采購、施工深度融合是工程總承包的四個本質(zhì)條件。離開了這四個本質(zhì)條件，將會失去工程總承包的實際意義。

第一，單一責(zé)任主體。只有單一責(zé)任主體才能體現(xiàn)工程總承包企業(yè)對工程質(zhì)量、安全負總責(zé)。如果采用設(shè)計、施工聯(lián)合體承包，將無法形成單一責(zé)任主體，項目實施過程中因利益沖突導(dǎo)致推委扯皮，會嚴重阻礙工程總承包合同的有效實施。

第二，固定總價。工程總承包合同價格必須相對固定，否則就失去“包”的意義。通常情況下，可以實行固定總價，也可以約定某些調(diào)價條件。比如，項目執(zhí)行期間發(fā)生變更時可以調(diào)價。

第三，設(shè)計主導(dǎo)。設(shè)計是工程項目的靈魂，沒有設(shè)計主導(dǎo)的工程總承包，將缺少競標的基礎(chǔ)，很有可能因無法完全理解和實現(xiàn)業(yè)主意圖，導(dǎo)致項目難以達到業(yè)主要求，或者因費用不足導(dǎo)致質(zhì)量下降。

第四，設(shè)計、采購、施工深度融合。工程總承包不是設(shè)計+采購+施工，而是三者同在一個利益體。只有利益的高度統(tǒng)一，才能形成內(nèi)部集成、統(tǒng)一管理，才能談得上深度融合。

2.加快培育一批與國際接軌的工程公司是推進工程總承包發(fā)展重要基礎(chǔ)。國際上，工程公司的核心優(yōu)勢是“設(shè)計+項目管理”。大型設(shè)計單位向國際型工程公司轉(zhuǎn)型必須快速推進。

第一，國際型工程公司的文化是項目文化。國際型工程公司不是施工公司，而是具有全過程咨詢服務(wù)和工程項目交付能力的、以項目為中心技術(shù)密集型企業(yè)。設(shè)計企業(yè)技術(shù)密集、人才密集，具有向工程公司轉(zhuǎn)型的技術(shù)優(yōu)勢，同時必須大力培育項目文化，即以項目價值為核心、以設(shè)計為支撐、整合多種資源的文化。

第二，設(shè)計與施工的深度融合不等于設(shè)計+施工。設(shè)計院創(chuàng)建工程公司，必須深入研究施工作業(yè)、不斷提升企業(yè)施工管理能力，但未必是與施工企業(yè)的兼并重組。因為施工作業(yè)層的專業(yè)化、社會化、本地化是國際上通行的做法，也應(yīng)該成為我國建筑業(yè)改革的方向。

第三，工程公司的組織是項目組織。幾乎涵蓋了整個項目周期，包括項目開發(fā)（前期咨詢）、設(shè)計、采購、施工、試運行等，甚至可以做到運營承包。我國設(shè)計企業(yè)經(jīng)過多年的改革，業(yè)務(wù)不斷向兩頭延伸，不少企業(yè)已經(jīng)做到了設(shè)計與施工深度融合，并取得許多成功的經(jīng)驗。

第四，大力培育工程總承包項目經(jīng)理人才是創(chuàng)建工程公司的重要基礎(chǔ)。建造師制度對應(yīng)的是施工經(jīng)理制度，工程總承包項目經(jīng)理是既懂設(shè)計又懂采購和施工、既熟悉工程技術(shù)又熟悉政策法規(guī)和相關(guān)標準、具有工程總承包綜合管理能力的復(fù)合型人才，建造師無法替代。因此必須下大力氣培養(yǎng)工程總承包項目經(jīng)理。

3.培育全過程工程咨詢要首先走發(fā)展工程總承包的道路。全過程工程咨詢既是一種業(yè)態(tài)，也是一個行業(yè)，在多數(shù)情況下是一個行業(yè)的概念。

第一，全過程工程咨詢的內(nèi)容是逐步實現(xiàn)的。工程項目從開發(fā)到實施，是一個逐漸開發(fā)、不斷認識、持續(xù)推進的過程，因此，工程咨詢更多是階段性的、一次性的專業(yè)服務(wù)。從工程項目的生命周期來看，并不是所有項目都具有可行性，一旦綜合研究結(jié)果為不可行，項目就不得不停止進行。

第二，設(shè)計企業(yè)開展全過程工程咨詢的最大短板是工程項目管理。如果業(yè)主委托企業(yè)承擔(dān)前期開發(fā)、工程設(shè)計的企業(yè)繼續(xù)做項目管理，代表業(yè)主管理工程總承包商或是施工承包商，這對項目的實施是有利的。但是，如果咨詢企業(yè)沒有工程總承包經(jīng)驗和能力，讓其作為業(yè)主代表管理工程總承包商或施工承包商，有可能使得這種新的業(yè)態(tài)與傳統(tǒng)的工程監(jiān)理并無差異。為此，勘察設(shè)計企業(yè)開展全過程工程咨詢，最好通過開展工程總承包進一步提升企業(yè)工程項目管理能力。

第三，全過程工程咨詢應(yīng)采取成本加酬金合同模式。工程咨詢是一種技術(shù)、智力型服務(wù)，在項目管理方面可以是業(yè)主的代理。其最大的問題是工程咨詢服務(wù)如何收費。過去按照國家規(guī)定收費定額進行收費，現(xiàn)在定額取消了，收費失去了依據(jù)，市場價格產(chǎn)生了混亂，低價競爭十分嚴重。國際上，工程咨詢（包括項目管理）收費通常采用人工時計價收費，工程咨詢企業(yè)按照人工時進行成本核算，這是服務(wù)業(yè)中一種通行的收費方式，我們必須朝著這一方向轉(zhuǎn)變。

4.政府投資項目如何采用工程總承包方式建設(shè)亟待規(guī)范。采用哪一種工程建設(shè)項目管理模式都可以完成工程項目的建設(shè)和交付，選擇什么樣的承包方式，需要建設(shè)單位根據(jù)不同情況權(quán)衡決策。比如，有些政府投資項目，如果采用工程總承包方式并依法通過招標方式選擇了工程總承包單位，簽訂了工程總承包合同，就應(yīng)該依法執(zhí)行合同，政府不能像傳統(tǒng)模式下管理下屬單位那樣對工程總承包商以行政的方式干預(yù)合同的執(zhí)行。如果必須按照國家財政預(yù)算對工程總承包項目進行監(jiān)管，則不宜采用工程總承包模式進行建設(shè)，最好采用全過程工程咨詢加傳統(tǒng)施工發(fā)包方式。因此，必須加快探索政府投資項目的項目管理模式，盡早加以規(guī)范，否則，將嚴重制約工程總承包的健康發(fā)展。